预算控制系统对科研经费支出绩效的影响

发布时间:2022-04-22

预算控制系统对科研经费支出绩效的影响


张川   张涛


1. 引  言


完整的预算控制系统由内部和外部两部分组成。内部主要通过制度设计、内部监督、内部审计等因素来实现预算控制功能。外部控制最先在政府预算中发展起来,包括政府审计和监督及第三方评估审计等社会控制。在预算控制系统及其各因素对科研经费支出绩效的影响中,国内学者进行了大量研究。比如,戴国庆认为经费监督是政府科技专项经费管理中的薄弱环节,通过分析美国联邦政府对科研经费分配和使用的监督管理以期提高我国科研经费使用效益;李兵等研究了经费管理制度对于课题制实施的影响,提出补救经费管理和使用方面的缺陷;张碧晖指出科研经费流失是制度出了问题,并提出让科研经费“主审”从政府官员转移到第三方评估机构和专家以转变政府职能;李燕萍等、钟灿涛、付晔和杨军、张艳等均认为预算编制和执行不力是科研经费使用绩效低下的重要原因,同时给出各自的建议。总体来说,国内现有研究主要是分散地对各因素本身或以主观经验或以发达国家为标杆进行定性分析。而国外学者尽管较早地实证解释了研发工作中预算控制和社会控制的重要性,并强调经费制度约束的灵活性,但是仍然缺乏系统地研究预算控制系统各因素对科研经费支出绩效的影响机制。此外,我国预算编制执行现状对科研经费支出绩效到底是否起到了有效管控?这一问题至今缺少相应的实证检验。



预算控制系统管控效能的发挥同时离不开核算的支持。国内外学者普遍把降低核算难度,提高核算科学性、合理性和实用性作为经费核算研究重点。西方发达国家较早地引入作业成本法的思想设计了科研项目完全成本计算模型。国内学者冯宝军等也提出了基于多属性分析的经费全成本计算模型,以提高间接成本核算的科学性和合理性;刘芳等发现我国间接费用核算不科学,提出兼顾科学性和可操作性基础上探索适合我国自然科学基金的经费核算模式,等等。然而,在研究核算难度与科研经费管理关系这一基本问题中,张川等却发现核算难度并不是直接影响科研经费管理的主要因素。那么,我国经费核算难度是如何影响科研经费支出绩效?对预算控制系统与科研经费支出绩效关系的影响是否存在异质性?厘清上述问题对科研经费管理同样具有重要理论意义。


鉴于以上问题,本文以预算控制系统理论为基础,并将科研经费支出绩效分为科研人员经费使用绩效和科研单位经费管理绩效两个层面,构建了较为完整的科研经费预算控制系统模型。然后,运用问卷调查数据实证分析了预算控制系统各因素对科研经费支出两个层面绩效的影响机制及核算难度的调节作用。本文扩展了先前的预算控制和科研经费管理两方面研究文献,有利于全面系统地认识科研经费预算控制实践,对提高科研经费支出绩效提供了有力的实证支持和有益启示。


2. 研究设计

 

2.1研究假设

 

自“十二五”以来,我国把科研经费预算管理制度改革的高度和权威性提高到了一个前所未有的层次,不仅把分散、重复的科研项目类别进行了大幅优化和整合,而且逐步提高了制度柔性化,给予项目承担单位和项目负责人更多管理自主权。例如,将间接费用比例上限提高至直接费用扣除设备购置费后的20%,并明确提出绩效支出的概念、灵活下放部分预算调整和经费结余统筹使用的权限等。科研管理单位正在获得更大的制度设计自主空间。不同科研项目的经费来源、使用情况以及所属学科领域等具有较大差异,科研单位的预算制度设计既要认真落实国家科研管理政策,也要因时因地满足不同项目对经费使用与资金支出结构的要求。比如,间接费用的绩效支出部分由科研单位进行分配,而在具体分配中成为项目组与科研单位的利益博弈点,如果缺乏合理的制度保障和详细的操作流程及明确的执行办法,则一方面很可能会降低科研人员的积极性或削弱科研单位承担科研项目的能力与执行权威,另一方面会导致在科研经费支出中存在道德风险和逆向选择,科研人员套取科研经费、以合法方式获得灰色收入,科研单位不得不以其它名义补偿间接费用等。科研经费预算管理制度的不完善或可实施性低会导致经费使用效率不高。


因此假设:

 

H1a:制度设计显著正向影响科研人员经费使用绩效;

H1b:制度设计显著正向影响科研单位经费管理绩效。


从科研单位内部来看,由于内部监督本身的独立性、权威性、专业性问题及存在利益相关性等种种原因,导致内部预算监督积极性不高,缺乏全面的监督体系。驻科技部纪检组监察局调研小组发现我国科研单位监督人员多为兼职,缺乏专职监督人员,监督工作很容易形成不少“监督重叠区”和“监督真空区”。科研经费管理是一个复杂的系统,需要院系、科研管理部门、财务部门等各部门合理分工、严整有序、良性协调互动才能形成一个高效运转的有机整体。例如,财务部门除了强化对经费的会计监督、严格审核经费日常支出以外,还应监督和指导项目组科学合理编制和执行预算,并积极配合对经费预算进行内部审计监督和信息的及时反馈工作。如果内部监督某一环节出现懈怠、沟通协调不畅、甚至脱节,院系和各部门之间就不能及时传递与共享信息。因此,科研单位及其各部门积极地内部预算监督有利于科研人员在经费使用中降低腐败问题的出现,并弥补科研单位在提取管理费后的软控制状态。因此假设:

 

H2a:内部监督显著正向影响科研人员经费使用绩效;

H2b:内部监督显著正向影响科研单位经费管理绩效。


第三方评估审计是科研经费社会监督控制的重要方式。社会控制的特征是严格的人才选拔政策、直接监督、不断互动和专业协会。随着我国“科技资源”向“科技资本”转型,对科研经费的外部监督管理也越来越重视第三方的作用。虽然我国对科研经费已经形成了内外结合的监督控制模式,但长期以来预算评估审计以内部专家评估和政府评审为主。这种评审方式表现出了大量的“创租”、“抽租”或“寻租”现象。对同一科研经费预算评估,不同评估专家的评估结果可能有很大差异,除了技术操作方面因素影响外,有相当部分是受到寻租的影响,难以做到公平、公正。同样政府主导评审科研项目使经费配置也不尽合理。将科研经费预算评估审计转移到第三方中介机构,一方面可以减少对独立性的威胁,并且对其监督相对容易的多而成本也较低,另一方面可以实现真正意义上的“同行评议”。因此假设:

 

H3a:第三方评估审计显著正向影响科研人员经费使用绩效;

H3b:第三方评估审计显著正向影响科研单位经费管理绩效。


科研经费预算属于支出预算,其特点是对活动费用规模进行限制,在规划期间设定活动的范围,授权和监督对这些活动的支出。之前的研究表明支出预算是用于研发的一类预算,尤其对研发控制过程的规划和监督控制具有重要作用。预算执行力越高,越能有效指导和监督管理行为的资源流动,提高经费使用和管理效益。同时,预算执行力受预算控制系统因素的驱动或制约。制度设计方面,现行制度对预算编制和执行规定了诸多刚性的限制条件,这很容易造成经费实际支出需求与预算不相符,进而导致科研人员和科研单位对预算执行力降低,预算编制执行较随意,甚至成为圈钱手段。内部监督方面,科研经费预算的编制和执行是内部监督的主要内容。预算涉及到内部各部门的职责和权益,成为各部门利益博弈焦点,牵一发而动全身,内部监督出现任何薄弱环节或漏洞都会影响预算执行力。第三方评估审计方面,之前实证研究表明在研发环境中执行预算比社会控制更重要。然而,第三方评估审计作为社会控制重要方式,其独立性较强,受职业道德约束并遵守统一的执业标准。国家各部委在出台的政策中也开始重视第三方中介机构的评估审计作用。本文认为第三方评估审计也是提高预算执行力不可忽视的因素。因此假设:


H4a:预算执行力在制度设计与科研人员经费使用绩效之间起中介作用,在制度设计与科研单位经费管理绩效之间起中介作用;

H4b:预算执行力在内部监督与科研人员经费使用绩效之间起中介作用,在内部监督与科研单位经费管理绩效之间起中介作用;

H4c:预算执行力在第三方评估审计与科研人员经费使用绩效之间起中介作用,在第三方评估审计与科研单位经费管理绩效之间起中介作用。


完善的核算体系可以提供及时可靠的经费支出财务数据,协助预算更好地发挥控制功能。根据Hansen和VanderStede对影响预算功能需求的权变因素的分类,核算难度可作为情境变量与预算执行力交互影响科研经费支出绩效。一方面,核算和预算在科研经费的列支范围上具有一致性,顾全认为“课题制”的经费预算总量和结构的核定,在一定程度上是以科研项目成本核算为基础的。如果科研经费核算不合理,尤其缺乏严格全面的禁止性规定,使一些费用难以预计和列支,这为预算执行力的降低提供了借口和空间,从而减弱预算执行力对科研经费支出绩效的影响。另一方面,核算可向管理部门提供科研项目费用的真实构成,从而对预算执行力进行确认与考评。科研经费的直接费用可视性强、容易量化、核算相对简单,而间接费用构成与分摊方式复杂、难以量化、核算比较困难。科研经费尤其是间接费用涉及到科研人员和科研单位内部各部门多方的利益。因此,如果经费核算规范较为科学精细,核算工作就会相对容易,及时可靠的核算数据则会对预算控制发挥支撑作用,在很大程度上会促进预算执行力对科研经费支出的两个层面绩效的影响。因此假设:


H5a:核算难度负向调节预算执行力与科研人员经费使用绩效之间关系;

H5b:核算难度负向调节预算执行力与科研单位经费管理绩效之间关系。


2.2 数据收集

 

本文借助上海市科学技术委员会和上海海事大学开展实地调研和预测试,并特邀上海交通大学、中科院上海技术物流研究所及审计署驻上海特派员办事处相关科研经费管理专家对问卷进行评审。以此形成正式问卷向上海、浙江高校与科研所的科研人员和科研管理人员共发放200份。最后收回有效问卷137份,占68.5%。有效问卷中,所处部门方面,财务部门占16.55%,科研承担部门占60.43%,科研管理部门占7.19%,其他部门占15.83%;职称方面,初级职称占7.29%,中级职称占20.44%,副高职称占39.42%,正高级职称占32.85%;学历方面,大专及以下占3.65%,本科占26.28%,硕士占15.33%,博士占54.74%;年龄方面,30岁以下占4.38%,30-40岁占37.96%,40-50岁占40.15%,50-60岁占14.60%,60岁以上占2.91%。


2.3变量计量

 

(1)因变量——科研人员经费使用绩效和科研单位经费管理绩效。

 

目前,国内外对科研经费支出绩效的内涵尚未有明确的界定。本文参考张川等研究成果,对科研人员经费使用绩效和科研单位经费管理绩效分别设置了7个和8个题项。经预测试探索性因子分析和专家讨论后确定科研人员经费使用绩效4个题项,如“用各种票据尽快把科研经费套现”;确定科研单位经费管理绩效4个题项,如“截留、挤占、挪用专项经费”。使用Likert5点评分,1代表“不严重”,5代表“非常严重”。该量表Cronbach’sα分别为0.891和0.874,AVE分别为0.679和0.661。


(2)中介变量——预算执行力。

 

本文对预算执行力从预算编制和预算执行两个维度共设置了8个题项。经预测试探索性因子分析和专家讨论后确定5个题项,如“使用科研经费时不考虑预算,比较随意”。采用Likert5点计分,1表示“不严重”,5表示“非常严重”。该量表Cronbach’sα为0.884,AVE为0.605。


(3)解释变量

 

①制度设计。本文参考李燕萍等和张川等研究成果从预算评审、审批和预决算管理三个维度计量。采用Likert5点评分,1表示“非常合理”,5表示“不合理”。该量表Cronbach’sα为0.901,AVE为0.773。

 

②内部监督。本文参考戴国庆和张川等对科研经费内部监督的研究成果,从财务部门、科研管理部门和院系三个维度计量。基于Likert5点评分,1表示“很积极”,5表示“从来没有”。该量表Cronbach’sα为0.851,AVE为0.673。


③第三方评估审计。本文结合专家意见从预算评估、决算审计两个维度予以计量。采用Likert5点计分,1表示“每次都有”,5表示“从来没有”。该量表Cronbach’sα为0.796,AVE为0.666。


(4)调节变量——核算难度。


本文从直接成本和间接费用两个维度计量核算难度。采用Likert5点评分,1表示“不可能”,5表示“可能”。该量表Cronbach’sα为0.768,AVE为0.625。

 

(5)控制变量。


①经费管理意识。钟灿涛认为经费管理意识也是科研经费管理问题深层原因之一。本文仍从科研人员和科研单位两个层面控制经费管理意识。基于Likert5点评分,1表示“不可能”,5表示“可能”。该量表Cronbach’sα为0.792,AVE为0.664。


②组织类型。本文以组织类型来控制组织体制和管理模式的影响。高校赋值为1,科研院所则赋值为2。


2.4 模型设定


本文构造如下多元回归模型检验上述研究假设:

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其中,KYSY指科研人员经费使用绩效;DWGL指科研单位经费管理绩效;ZDSJ指制度设计;NBJD指内部监督;SFPS指第三方评估审计;GLYS指经费管理意识;ZZLX指组织类型;YSZX指预算执行力。本文对量表与研究假设的检验主要通过STATA/IC14.O软件完成。


3 实证分析

 

3.1 描述性统计与相关性分析

 

表1是主要变量的描述性统计及其相关性分析。如表1所示,科研人员经费使用绩效和科研单位经费管理绩效的均值分别为1.878和1.710,说明目前科研经费支出绩效总体水平尚可并且科研单位经费管理绩效稍好于科研人员经费使用绩效。预算执行力、制度设计、内部监督均值分别为2.794、2.307、2.532,处于一般性水平。第三方评估审计均值为3.130,第三方评估审计机构介入的情况偏少。核算难度均值为3.781,表明被调查者普遍认为我国科研经费核算难度偏大。


相关性分析中,科研人员经费使用绩效与预算执行力、制度设计、内部监督、第三方评估审计均显著正相关(r=0.486,p=0.000;r=0.409,p=0.000;r=0.279,p=0.001;r=0.223,p=0.008);科研单位经费管理绩效与预算执行力、制度设计、内部监督均显著正相关(r=0.483,p=0.000;r=0.372,p=0.000;r=0.251,p=0.003),但与第三方评估审计不相关;预算执行力与制度设计、内部监督、第三方评估审计、核算难度显著正相关(r=0.502,p=0.000;r=0.300,p=0.000;r=0.218,p=0.010;r=0.263,p=0.002)。另外,各变量AVE的平方根均大于与其他变量的相关系数,量表具有较好的区别效度。


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3.2 回归分析

 

(1)  主效应检验。

 

表2中(1)和(2)列是主效应回归结果。制度设计、内部监督、第三方评估审计对科研人员经费使用绩效均显著为正(β=0.429,t=4.178;β=0.171,t=2.248;β=0.115,t=2.044)。因此,假设H1a、H2a、H3a成立。制度设计和内部监督对科研单位经费管理绩效显著为正(β=0.320,t=3.248;β=0.129,t=1.771),但第三方评估审计回归系数不显著。因此,假设H1b、H2b成立,而H3b不成立。说明预算控制系统各因素对科研经费支出绩效的影响并不均衡。


(2)中介效应检验。

 

表2回归(3)是解释变量对中介变量的检验结果,制度设计、内部监督和第三方评估审计对预算执行力均显著为正(β=0.563,t=4.956;β=0.210,t=2.495;β=0.176,t=2.836)。由表2回归(4)可见,控制预算执行力(β=0.315,t=4.274),制度设计仍显著为正(β=0.251,t=2.393),但系数小于主效应回归系数(0.251<0.429);而内部监督和第三方评估审计回归系数均不显著。结合主效应检验结果可知,预算执行力在制度设计与科研人员经费使用绩效间起部分中介作用,在内部监督和第三方评估审计分别与科研人员经费使用绩效间起完全中介作用。同理,由回归(5)可知,预算执行力在制度设计和内部监督分别与科研单位经费管理绩效间起完全中介作用。因此,假设H4a、H4b成立,而H4c仅部分成立。


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(3) 调节效应检验。

 

由表3调节效应回归结果可见,核算难度分别负向调节了预算执行力与科研人员经费使用绩效和科研单位经费管理绩效之间的关系(β=-0.113,t=-1.991;β=-0.119,t=-2.125)。图2和图3以预算执行力低于均值一个标准差和高于均值一个标准差为基准描绘了不同核算难度情境下预算执行力分别对科研经费支出两个层面绩效的影响模式,即在核算难度较低情境下,预算执行力对科研经费支出绩效的影响会显著提高;然而,在核算难度较高情境下,预算执行力对科研经费支出绩效水平会显著降低。因此,核算难度弱化了预算执行力对科研经费支出绩效的正向影响。假设H5a、H5b成立。


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3.3 稳健性检验

 

为了增强检验结果的可靠性,本文首先进行了数据的同源误差检验。采用哈曼(Harman)单因子检测方法,将问卷中所有题项放在一起进行未旋转的探索性因子分析,所得的第一个主成分的载荷量为29.918%,小于50%。因此,同源误差不严重。另外,本文利用变量与其各题项的标准因子载荷为权重重新计算各变量值,以该计量数值引入回归模型,估计结果与上述结论基本一致。


4 主要研究结论与启示

 

本文构建了科研经费预算控制系统模型,运用问卷调查数据实证检验了预算控制系统各因素对科研经费支出两个层面绩效的影响机制和核算难度的调节效应,得到以下研究结论与启示:

 

第一,制度设计、内部监督和第三方评估审计对科研经费支出绩效影响并不均衡。一方面,制度设计与内部监督显著正向影响科研经费支出两个层面绩效,即制度设计越合理、内部监督越积极越能有效提高科研经费支出绩效。因此,科研单位应在认真落实国家科研政策同时加强制度改革和创新,探索符合科研规律、项目性质、学科特点的预算制度;对内部监督,科研单位应努力提高内部各部门的监督积极性,以形成良性有效的内部监督体系。另一方面,尽管第三方评估审计对科研单位经费管理绩效影响不显著,但对科研人员经费使用绩效影响显著。长期以来,科研经费管理较少引入第三方评估审计机构,本文研究结论证实第三方评估审计的介入也是不应予以忽视的因素。

 

第二,本文证实了预算执行力在制度设计、内部监督和第三方评估审计对科研经费支出绩效影响中的中介作用。尽管现有科研经费预算编制与执行存在一定问题,但其对科研经费支出绩效仍起到有效管控,是科研经费管理的核心和关键。本文还证实了在科研经费管理领域,第三方评估审计的介入可以显著提高预算执行力。这对预算控制系统的研究产生重要理论意义。


第三,经费核算难度负向调节预算执行力对科研经费支出绩效的影响。粗放的核算模式,尤其是缺乏科学、合理、实用的间接费用核算方法,导致了经费核算难度加大,从而弱化了预算执行力对科研经费使用绩效的正向影响。科研经费管理是一个系统工程,不能偏面地、孤立地强调某一或某些因素的作用,必须系统认识内部各因素的作用机制,以预算执行力为核心,各预算控制系统因素与核算多管齐下,才能有效提高科研经费支出绩效。

 

本文对科研经费绩效的研究仅限于经费支出,并没有涉及经费分配和科研成果,这些都构成了未来研究方向。本文的问卷调查对象来自于上海和浙江两地,结论的适用性和代表性还需随问卷范围和时间的推广而进一步检验。